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政治“新常态”下的网络反腐:绩效、困境与完善(下)
来源:《探索》  作者:李俊   发布时间:2015年11月23日    浏览次数:

2 网络反腐推进的困境

尽管网络的开放和自由为网民提供了一个公开、平等的参与社会事务和监督政府的平台和渠道,网络在提升反腐的实效,规范和监督公共权力运行,培养公民民主能力上作用显著,但也面临着无法回避的难题和困境。因为,“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面,数字化生存也不例外”[8]122。在中国,国际互联网从1994年接入中国至今只有二十余年历史,而利用网络进行反腐也只是近十年的事情。网络反腐的“年轻、不成熟”使得网络反腐还存在着制度缺位、平台滞后、反腐主体素质参差不齐等种种困境,致使侵害权利、妨碍司法,制肘着网络反腐实践的深入推进。

2.1 网络反腐制度残缺

当前,网络的迅捷、匿名、互动特质使得网络成为部分人散布谣言、人身攻击、诬告陷害、娱乐愚弄等推波助澜的场所。侵害公民权利、干扰司法工作这些问题和现象屡禁不绝,网络反腐制度供给不足、残缺不全是重要原因。当前,虽然我国已经相继颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网从事登载新闻业务管理暂行规定》等基本的法律法规,但这些法律法规局限于网络安全和追究网络侵权责任的范围,非常“零散”和残缺,对网络反腐不能给予足够的制度支持。一是现有法律法规缺乏围绕网民、网络经营者而建构的确保贪腐信息真实性的网络监管制度,使得网络反腐信息的发布、评价、讨论、互动、传播等各种行为缺乏“把关”而沦为网络暴力。二是虽然国家倡导网络举报,但现有法律法规却缺乏网络反腐的工作体制和运行体制,网络贪腐信息的收集、甄别、处理、回应、反馈以及查办期限等具体程序模糊不清,消解了网民对政府网络反腐态度和效果的信心。三是确保网络反腐能长效进行的配套制度缺位。政府信息公开、官员财产公开、离职审计等配套制度尚不完善,使得网民对贪腐的信息获知能力受到限制,网络反腐的广度和深度因此受到掣肘。可见,网络监督仍处于一个初级阶段,关于网络监管的现有法律法规与互联网的发展相比还存在一定的滞后性和可操作性不强的问题,相关法制建设的步伐远远跟不上互联网的发展速度。法律规范的不完善已经成为网络反腐的最大硬伤,致使政府往往进退失据,拿捏不住分寸,网民也可能行为失范,造成网络反腐怪像频现。

2.2 网络反腐平台滞后

尽管网络反腐方兴未艾,日益勃兴,但网络反腐案例总数与全国检察机关立案侦查的腐败案例数相比还十分微小,而且官民间网络反腐功能倒置现象也十分突出。调查数据显示,已有的网络反腐案例的曝光途径呈多元化趋势,通过论坛贴吧、微博曝光的比例高达83%,而通过专门举报网站曝光的只有12%。造成网络反腐发展的诸多困境,政府网络反腐平台滞后、缺乏影响力是其重要原因。

一是央地反腐机构网站发展失衡。2009年10月28日中央纪委监察部开通了全国纪检监察统一举报网站,2013年9月2日全新改版的中央纪委监察部网站正式开通,2015年6月30日西藏纪检监察网正式开通运行。至此,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团纪委、监察厅(局)均已开通官方网站,中纪委官方网络举报平台中的二级网页能全部直接链接到各地纪检监察机构的网页,全国纪检监察机关网站群正式形成。与中央和省级纪委专门的举报平台蓬勃发展相比,地方网络举报平台发展相对滞后,普遍存在发展水平低、管理不规范、综合性差、回应性差等问题,与声势浩大的民间网络反腐相比,影响甚微。首先,地方政府门户网站反腐功能设计残缺。一些地方政府、人大门户网站的监督投诉渠道有限,“网上信访”、“举报电话”、“举报邮箱”、“在线举报”等举报途径信息在网上难觅踪影,部分网站虽有监督投诉功能,但功能过于单一,网上举报仅限于投诉举报信箱。其次,各地市州特别是县(市区)专职反腐机构网站建设严重滞后。地方纪委监察局和检察院还有一部分尚未建立反腐网站,少数已建有的网站也是名存实亡,并普遍存在与公共网络衔接失调,面对公网平台上各类汹涌激荡的贪腐信息无法主动出击进行采集,面临“信息危机”。最后,反腐网站社会影响力低下。多数政府反腐网站忽视政府网络反腐流程的建设,网站内容“千网一面”,更新缓慢,难获网民青睐,更谈不上引导网络舆论。

二是官民间网络反腐功能倒置。各级纪委、监察、检察部门等反腐机构大多数都建立了网络检举和举报平台,并且倡导广大民众通过官方网络途径积极举报腐败行为。但是,不少民众对官方网络反腐平台仍然心存疑虑,他们更倾向于选择网络曝光的方式来爆料腐败行为。根据中国青年报社会调查中心进行的一项在线调查显示,71.5%的人选择“网络曝光”参与反腐。2004年至2013年2月,我国网络反腐事件共计217例,通过论坛贴吧、微博、专门举报网站等曝光的比例分别为59%、24%和12%。一方面原因是政府公信力下降导致的信任危机。网民对政府的不信任,往往采取发帖曝光,让广大网友参与围观、评论,形成强大舆论压力倒逼政府部门迅速采取反腐措施;而专职反腐机构网站较封闭,举报后则无法达到这个效果,同时还担心政府故意掩盖举报信息。另一方面原因是专职反腐机构网站影响力小。除中纪委监察部、中纪委官方网络举报平台享有很高知名度外,各地的纪检监察网站和举报平台知名度、关注度均较低,无法满足网民利用舆论压力倒逼政府积极作为的心理预期。

2.3主体素质参差不齐

面对日益勃兴的网络反腐形势,2009年出版的《中国党建辞典》把网络反腐界定为一种通过提供一个全新的对话方式和服务平台,依靠舆论聚合力量以及官民互动机制,实现有效预防、遏制和惩戒腐败行为目标的新型反腐工具。网络反腐要真正起到实效,需要网民和政府团结协作,发挥合力。而目前网络反腐怪像频现,网络反腐主体参差不齐也是重要原因。一方面,作为网络反腐这一特定参与主体的网民,存在着很大的局限性,制约着网络反腐的健康发展。一是网民规模在扩大,但地区分布、城乡分布极不平衡。截至2014年12月,东部地区互联网普及率普遍超过全国平均水平,最高高达75.3%,而西部地区互联网普遍低于全国平均水平,最低只有34.1 %;截至2015年6月,城镇互联网普及率高达64.2%,而农村互联网普及率只有30.1%,远远低于城镇,9亿多中国农民只占全国网民的27.9%,尚有大部分农民因各种原因不能上网。地区和城乡“数字鸿沟”严重影响网络反腐的发展。二是网民学历、收入、年龄呈低端化变动趋势。调查发现,占据网民总数约60%的是30岁及以下的低学历、低收入年轻群体,30岁以上高收入、高学历群体所占比重不到前者一半。低收入、低年龄、低学历等“三低网民”占据大部天下,使得网民缺乏正确应对网络反腐所需的法律道德素质、公民素质和媒介素养,缺乏对网络反腐的正确认知和理性表达,造成反腐实践中的侵害权利、妨碍司法等乱象。三是长期以来形成的政治冷漠心理使得网络反腐难以长效。虽然网络反腐能在短时间内聚集人们对某一贪腐事件的关注,并迅速引起相关纪检和司法部门的注意和介入,加快贪腐事件的惩治和处理,但网民长期以来的政治冷漠心理使得其关注贪腐往往是一时之兴趣,缺乏对行政活动的长期参与和有效监督的热情,从而使网络反腐“形成时间快”,但“消失也快”,网络反腐常因网民关注热度的转移下降而功亏于溃。另一方面,政府对网络反腐思想认识的不统一和应对网络的能力欠缺,构成网络反腐异化的又一主体原因。部分政府部门面对汹涌澎湃的网络反腐舆情,思想上害怕、作用上低估、效果上夸大,消极对待甚至反对和排斥网络反腐,造成实践中部分官员视网络反腐为洪水猛兽,动辄封堵删除,激化网上对立情绪,或者敷衍塞责,对网络反腐视而不见,放任自流,导致不良情绪滋生蔓延,或者消极应对,处置失当,导致简单问题升级变质,造成舆情危机,或者忽视网络管理,在培养和引进网络管理及服务的复合型专业人才以及设备采购等方面拖拉敷衍,致使政府使用和控制网络媒体及腐败信息的能力不足,难以掌控和引导网络反腐的舆情走势。

3 网络反腐体系的完善

作为一种反腐新模式,网络反腐以其成本风险的低廉性和惩治腐败的高效性正蓬勃发展,受到理论界和实务界的广泛关注和认同。但上述困境和挑战的存在,延阻了网络反腐健康发展的步伐,甚至在某种程度上造成了社会稳定新的隐患。因此,在反腐形势依然严峻的情况下,必须探索出网络反腐的完善路径,充分挖掘网络反腐的正能量。

3.1 要加快网络反腐制度建设,提供网络反腐的制度保障

近年来网络反腐的快速发展带给网民前所未有的政治参与效能感,激发了更高、更大的网络反腐热情与要求。而法律制度对网络反腐的规范乏力,极易导致反腐失控,甚至诱发群体极化效应。因此,防止网络反腐失范,诱发政治不稳定的最根本方法,是要加强制度建设,提高制度的吸纳能力,从源头上确保网络反腐健康推进。

一是要建立围绕网民、网络服务提供商的网络监管制度,确保网络反腐信息的发布、评价、讨论、互动、传播等各个环节都有章可循,维护网络在反腐过程中的自由性和严肃性。权利义务相一致的法理学规则告诉我们,任何人在行使宪法赋予的权利的同时,也负有不得侵犯社会利益和他人合法权益的义务。利用网络进行监督和反腐,固然是任何人法定的权利,但网络反腐同样肩负着它不可割裂的义务和责任:网络反腐的参与者都应当以社会利益和他人合法权益为行为界限,不得发布非法、有害、不良信息。当前,网络反腐信息真伪难辨、侵害公民权利、妨碍司法等问题和现象,一定程度上就是因为政府对网络反腐信息及其流转监管的制度缺位。因此,当前必须加强网络监管制度建设。一方面,要明确网络言行的边界和准则,细化区分网络知情权、监督权与隐私权、造谣诽谤,以及言论自由与人身攻击等问题,从源头上防止虚假不实反腐信息的传播,引导和规范网民合法理性地发表言论,同时,对在网络上发布虚假信息、诬告陷害、侵犯他人合法权益的行为严格追究相应法律责任;另一方面,明确门户网站等主要网络运营商以及微博、微信、移动互联网等新媒体服务终端服务商的权利、义务和责任追究机制,督促其完善网络信息筛选、过滤和监测功能,尽可能防范和减少网络不良信息的传播。通过这些法律法规建设,规范和约束网络不端行为,保障网络反腐健康进行。

二是要明确政府在网络反腐中的权利和义务,建立健全公开透明、互动高效的网络反腐工作体制。近年来网络反腐异化严重,政府网络反腐舆情引导缺位和网络反腐工作体制不健全是重要原因。因此,未来网络反腐的健康发展,需要政府明确自己的权利义务,建立健全网络反腐工作体制。首先,政府必须建立完备的网络举报法律制度。通过建立严格保密的举报人安全档案、实名举报优先办理、举报人保护、打击报复举报人犯罪惩治等系列制度,推动网络反腐规范化运行。其次,必须建立互动、高效的网络反腐运行体制,确定网络反腐信息的举报、受理、甄别、处理、回应的标准和具体程序规范,实现对网内网外反腐信息的汇聚、分析、研判、反馈,以及对腐败官员的及时查处,增强网络反腐流程的透明度和实效性,强化公众对网络反腐的信心。最后,必须建立健全政务信息公开、官员财产公示、离职审计等配套制度并贯彻执行,使得网民对政府公共权力运作和官员财产信息有充分的知情权,以便于网民对政府和官员展开监督。通过这些法律法规建设,使网络反腐能够与体制内的反腐机制相对接,成为新时期反腐体系的重要组成部分,共同推动反腐的深入进行。

3.2 要加快网络反腐硬件建设,构建官民联动网络反腐平台

网络反腐要真正取得实效,一个整合度高、安全性好、科学高效的综合性网络反腐平台是关键。近几年网络反腐虽然成长很快,但遭遇发展瓶颈,重要原因之一就是专业反腐机构、网民举报人、民间反腐网站等各类网络反腐主体没有形成协同合作的联合反腐机制。单打独斗、各自为战给腐败人员逃脱法网造成了可乘之机,滞阻了网络反腐的深入发展。因此,要确保网络反腐健康深入发展,必须着手整合各类反腐力量,建设统一的反腐败网络平台,为官民联动反腐提供阵地。

一是要加快市县一级专职反腐机构综合性网络反腐平台建设。首先进一步完善疏通网络举报渠道,建立健全专门的网络举报平台。既要对现有专职反腐机构网站进行升级,确保官方网站举报渠道的畅通,又要高度重视“民间反腐平台”的积极作用,实现反腐网络平台的全覆盖以及反腐功能模块设计与配置的合理化、一体化,解决现有网络反腐平台回应性差、更新慢、发展水平低等弊端。其次,加快互联网管理软件的开发和设计,上线运行专职反腐机构网站手机客户端(APP),创新手机、微信、微博等举报方式,要充分发挥网络在反腐中个人隐私维护安全、操作便捷、反腐信息传递畅通等方面的技术优势,减少网民运用网络反腐的心理和技术障碍,增强官方网络反腐平台的吸引力和适用频率。

二是要加强专职反腐机构反腐信息收集能力,注重与民间反腐网站的资源整合。首先,应注重利用公网平台开辟民意倾听与回应空间,通过借助政府开博、官员微博、网络新闻发言人、网络民意调查等主流公网应用形式,与普通民众就民间反腐信息进行面对面交流,实现反腐信息的多渠道主动直接采集。其次,应加强和重视与辖区内知名网站的信息合作,搭建信息间接采集通道。拥有超高人气和社会影响力的知名网站是网络反腐信息的汇聚地,很多反腐信息往往首先曝光于此,可将专职反腐机构网站的举报平台及方式与本地区影响力大、知名度高、群众普遍参与的网站、论坛、贴吧等进行有效链接,开设网络监督专区,畅通网络民意表达渠道,规范反腐举报流程,引导和鼓励群众通过正规渠道反映问题,杜绝不实信息、流言传言等,营造理性反腐、依法反腐的良好氛围,形成协同合作、群策群力的联合反腐机制。

三是加大官方反腐网站的宣传力度,将官方网站发展成为网民参与监督、揭露腐败的主阵地。调查发现,公网是目前曝光各种贪腐信息最实时、最丰富、最原生态的舆论平台,各种论坛、门户网站、个人博客、微博以及网络视频等都是揭发贪腐信息、营造社会舆论的主要阵地。这种局面一方面使正大力构建的官方网站无用武之地,另一方面造成大量反腐信息出现许多不可控因素,极易发生干扰司法公正、侵害公民权利现象。因此,首先要加强官方网站的宣传力度。除了通过各种渠道向网民介绍官方反腐网站的网址、功能、举报方式及流程等基本信息,增加知晓度和关注度,引导网民了解官方举报方式和流程,更重要的是要通过实实在在的案例让网民相信政府对网络反腐的态度,消除网民的不信任心理。其次在官方反腐网站设立可供网民自由发言、讨论的留言板或者意见建议区,给予网民充分的话语权,保障其自由发言权,以增加官方网络反腐网站的吸引力,逐步引导网民到官方网络反腐平台检举揭发腐败官员,将官方网站发展成为网民参与监督、揭露腐败的主阵地。

3.3 要加强网络反腐教育,提升网络反腐主体素质

一是加强对网民的网络反腐教育,提高网民的责任意识和自律能力。网民素质如何,直接影响网络反腐的质量。因而需要加强对网民的网络反腐教育。首先,必须加强网民法律素质的培养和教育,借助政府、企事业单位、学校、网络运营商和社区组织做好形式多样的网络反腐法律知识的宣传、教育和普及工作,让民众知悉和明了腐败犯罪中罪与非罪的界限、网络反腐的权利义务、反腐的方法技能、以及网络空间反腐的程序制度等法律知识,提升网民的法律素养,敦促网民自觉规范网络反腐行为,实现在网络空间“依法反腐”。其次,必须加强网民道德素养的培育和养成。政府、企事业单位、学校、社区组织和网络运营商应通过丰富多彩的形式强化网民的责任意识和自律能力,督促网民将网络道德内化为自身需求,自觉引导网络舆论朝健康方向发展,防范和避免网络反腐舆论演变成网络暴力和群体性事件。最后,必须加强培育网民媒介素养,通过普及网络信息的采集、制作、传播等知识,提高网民利用网络获取信息的能力,并能够对网络信息进行正确的分析和判断、有批判的看待和接受、有主见的传播和交流,避免网络反腐陷入激情有余而理性不足的参与窠臼。

二是要强化政府网络观念和反腐人才培养,提升政府网络反腐能力。作为一项全新的工作,网络反腐无论是在参与主体、手段方式还是在过程、效果,都与传统的反腐有所不同,它是官民联动的反腐新模式。在普罗大众“揭腐”之后,网络反腐成效如何,更多取决于政府反腐机构的实际工作。因此,政府反腐人员的观念和素质,将影响网络反腐的最终成效。对政府反腐人员进行网络反腐素质教育就迫在眉睫。一方面,必须通过开展网络舆情处置与管理培训等方式,加快政府反腐机构及工作人员对网络反腐的正确认识和观念转变,从片面夸大、畏惧或低估网络反腐转向积极主动应对。在“人人都有麦克风,个个都是通讯社”,互联网已经成为腐败的显微镜和追踪器的时代,消极对待甚至反对和排斥网络的观念和做法都与时代不相吻合。面对潮水般的网络民意,封、堵、躲已难凑其效,政府必须顺应时代潮流,转变观念,重视网络聚合民意、倾听民声的重要作用,以开放、平等和互信的态度对待和积极回应网络监督和反腐,正面引导网络反腐舆论健康发展。另一方面,必须着力培养精通网络的新型反腐人才。正如莫斯科维奇所指出,在大众传媒时代,“对报纸、无线电,最重要的是对电视的控制成为政府斗争和社会辩论的关键。不管正确与否,每一个统治集团、政府或反对党都认为,不管是谁掌握了这些大众媒体,都将会对大众舆论产生决定性的影响……为了建立和控制他们的大众群体,现代领导人需要媒体和使用媒体的才能”[9]276。网络时代,井喷式增长的网络反腐舆情民意,更是凸显了政府控制和使用网络才能的重要性和紧迫性。为此,政府必须加快培养掌握网络舆情搜集技术、精通网络舆情信息管理、擅长网络沟通与交流、具备综合网络处理能力的新型反腐人才,运用其能力于信息收集、处理以及与网民的沟通交流,实现专业反腐与民间反腐的信息互动,共同推动反腐工作的常态化和长效化发展。

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