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现代应急管理的十大基本理念
来源:《学习时报》  作者:钟开斌   发布时间:2017年05月19日    浏览次数:

当前,全球已经进入一个突发事件发生频次更高、影响范围更广、应对难度更大的阶段,有效预防和妥善处置各种突发事件已成为世界各国和社会各界共同面临的严峻挑战。近几十年,在突发事件应对实践中,世界各国逐渐形成了现代应急管理的基本理念。
       理念一:生命至上,保护生命安全成为首要目标。各国在开展应急管理工作的过程中,把确保民众身体健康和生命安全作为首要目标,以人为本,更加尊重生命、善待生命、关怀生命、敬畏生命。在经济社会发展规划和城乡建设管理中,更加注重人性化,更加关注安全保障。在搜寻救援阶段,不放弃每一个有可能挽救生命的机会,对遇难者遗体进行人性化处理;全力做好对受灾民众和救援人员的心理抚慰,特别是对老幼病残等弱势人群实施有效保护和及时救助。在恢复重建过程中,把人的身心健康和全面发展摆在首位。此外,在关注灾民的同时,抢险救援人员自身的生命安全和心理健康也得到格外重视,确保救援人员安全成为快速开展大规模抢险救援的重要前提。
       理念二:主体延伸,社会力量成为核心依托。面对形形色色的突发事件,政府无法也不必“大包大揽”、“单打独斗”。企事业单位、社会组织、公众等既是突发事件的直接受众,也是应急管理的重要主体。按照“自救优于互救、互救优于公救”的原则,各国充分依托社会力量,营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会文化,让民众自主自发而不是响应号召式地参与应急管理工作。例如,奥巴马提出了“全社会力量”的新概念,动员全社会的力量全面加强应急管理工作。德国建立了庞大的专业化应急志愿者队伍,全国 8200万人中从事各类应急救援的志愿者人数达180万。
       理念三:重心下沉,基层一线成为重要基石。预防突发事件的关键环节在基层,处置突发事件的第一现场也在基层,基层应急管理能力直接决定着突发事件应对的效果。研究表明,重大灾难发生后绝大部分被救人员是由基层单位非专业救援人员自发救助完成的,专业救援队伍所救人员只占5%左右。为此,目前各国都强调做实做强基层,把应急资源向社区、乡村、学校等基层一线集中,重点强化居民、警察、基层官员、消防人员、急救医护人员、基层组织和公司企业负责人及志愿者等“第一响应者”的能力。“3 11”大地震海啸灾害发生后,据统计,截至2011年3月21日,日本全国国立、公立和私立学校死亡仅91人,受伤176人,在全国近2万人的死亡和失踪人数中占很小比例。
       理念四:关口前移,预防准备重于应急处置。各国坚持“使用少量的钱预防,而不是花大量的钱治疗”的理念,通过提高全社会的安全意识,开展城乡安全规划和风险评估,建立应急资源储备和经费保障制度,编制应急预案并进行演练等手段,经常性地做好应对突发事件的各项准备。同时,风险管理近年逐步演化为各国政府施政的基本战略,应急管理从以事件管理为主向事件管理与风险管理并重转变,从更基础的层面避免或减少突发事件的发生。2004年,英国政府提出了风险管理模型,加拿大政府出台了新的风险管理框架,德国联邦政府正式颁布《公民保护中的风险分析方法》。2011年11月,美国开始推行国家战略风险评估(SNRA)。
       理念五:专业处置,岗位权力大于级别权力。欧美主要国家制定了应急指挥标准,实现应急指挥决策自动化、标准化运行。例如,美国根据《国家突发事件管理体系》(NIMS)建立了各级政府应急指挥的统一标准和规范,德国建立了“应急操作指挥与控制系统的领导与指挥”规则(DV100条例)。按照“综合协调、专业处置、属地为主、高度授权”的原则,科学界定宏观战略决策、中观战役指挥、微观战术行动三个层次之间的关系,坚持岗位权力大于级别权力,高层官员在现场“到位不越位”,“帮忙不添乱”。根据“谁先到达谁先指挥,依法逐步移交指挥权”的原则,建立专业化的指挥团队和动态灵活的现场指挥机制,强化突发事件现场指挥官制度,规范现场指挥权的交接方式和程序,确保应急指挥科学有序进行。
       理念六:综合协调,打造跨域合作的拳头合力。随着各种跨界突发事件日益频发,建立地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的密切合作机制建设,成为各国的共同选择。一方面,通过建立跨部门的综合性应急平台,加快综合性应急队伍建设,完善指挥协调和情报信息共享机制,建设应急资源综合信息动态管理和共享管理体系,实现跨部门有效应对突发事件的合力。另一方面,各国还强化地区间、区域间和国际间协作,推动建立共同应对重特大突发事件的跨地区、跨国互助机制,共同应对气候变化、恐怖主义、跨国犯罪、传染性疾病、严重自然灾害等区域性和全球性重大挑战。美国各州签订州际应急管理互助协议,德国内政部开展跨州应急演练,欧盟各成员国于 2001年建立跨国协调的民事保护机制。
       理念七:依法应对,将应急管理纳入法制化轨道。世界各国在应急管理中首先开展的工作就是制定相关法律,统一规定政府的应急管理权责,确定依法应对突发事件的原则。美、日、英等都相继建立以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度,并根据实际需要不断完善。在立法中,既授予政府充分的权力又对其权力的行使加以严格限制,以在及时有效控制和消除重大突发事件造成的影响的同时减少权力被政府滥用和侵犯公民权利的情况。在制定法律的基础上,各国纷纷出台战略规划和应急预案,明确突发事件应对的基本程序和权责分工。
       理念八:加强沟通,第一时间让社会各界知情。突发事件总是伴随各种谣言,谣言止于信息公开。在第一时间发出权威准确的信息,最大限度地压缩谣言传播的空间,并及时进行有效的危机沟通,塑造良好的政府形象,已成为新媒体迅猛发展时代各国的普遍做法。“3 11”东日本强烈地震发生第三天起,日本外务省每天针对驻东京使团和国际机构举行说明会,介绍福岛核事故处理进展;外务省网站用日、英、中、韩四种语言,驻外使领馆网站通过吹风、微博、电视访谈、接受采访等多种方式,表明日本政府处理核事故和推进灾后重建的信心和决心。当然,在强调为媒体报道提供便利,提高应急管理信息公开透明程度的同时,各国也对现场媒体记者采访秩序和报道内容进行规范化的管理和引导,要求采访记者在突发事件现场必须服从指挥机构管理,不得干扰或影响事件的处置工作。
       理念九:注重学习,发现问题并总结经验更重要。危机是全民最好的学习机会,是全民学习的最好课堂。建立独立、权威、专业的调查制度,坚持实事求是、科学理性,避免用对相关人员的简单问责代替对事件的全面分析,而是进行客观公正的调查分析并公之于众,发现问题、总结经验教训并持续改进各方面的工作,切实做到“吃一堑、长一智”,已成为当前世界各国应急管理的宝贵经验。例如,1998年6月3日造成101人死亡、88人重伤、106人轻伤的城际特快列车事故发生后,德国进行了长达五年的技术调查和法律审判。
    理念十:依靠科技,从“人海战术”到科学应对。世界各国逐渐改变了传统的以庞大数量和巨大消耗为特征的“人海战术”,而是通过优化整合各类科技资源,加强监测预警、指挥调度、装备保障等关键技术研发和成套装备研制,加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术、云计算、物联网等技术应用以及高技术成果综合集成转化,提高突发事件第一时间、第一现场、第一响应能力。例如,日本通过开发先进的地震速报预警、海啸监测预警体系,使得数百万民众在 2011年强烈地震横波到来前若干秒、海啸到来前若干分钟得到预警信息,为自救逃生和避难提供了机会。尤其是先进的地铁预警与自动关闭系统,使得东北新干线等灾区运营中的 27辆地铁列车安全停车,有效防止了次生灾害的发生。

(文章来源:《学习时报》 作者:钟开斌)